基層探索“確權(quán)確股不確地”
今年中央“一號文件”提出，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地。
半月談記者了解到，當(dāng)前不少地方已在探索“確權(quán)確股不確地”。然而，哪些地方可以“確權(quán)確股不確地”？“確權(quán)確股不確地”需要具備哪些條件？如何有力有序推進(jìn)這一工作？
“確權(quán)確股不確地”初露頭角
“1998年土地續(xù)包確權(quán)發(fā)證時，實際上就已經(jīng)難以明確四至了。我們2009年又出臺了加快土地流轉(zhuǎn)的政策意見，當(dāng)時狀況是種田人數(shù)少、大部分人在企業(yè)上班和自己創(chuàng)業(yè)，種田主要是60歲以上的老人，甚至出現(xiàn)過農(nóng)民種不動、不愿種而拋荒的情況。”江蘇昆山市委農(nóng)工辦主任戴月英說，對于當(dāng)?shù)貋碚f，保障農(nóng)民權(quán)益，只能采用“確權(quán)確股不確地”的方式。
作為農(nóng)業(yè)部農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的試點單位，昆山市先后在淀山湖鎮(zhèn)、千燈鎮(zhèn)開展試點，完善農(nóng)村土地承包檔案資料，組建農(nóng)地股份合作社，建立土地承包歸戶清冊，發(fā)放股權(quán)證。
“土地入股以后，老百姓收入有保障，收益比自己種地要多得多，同時減輕了無勞動力農(nóng)戶的后顧之憂，滿足了部分農(nóng)民搞二產(chǎn)、三產(chǎn)的愿望。”江蘇昆山市淀山湖鎮(zhèn)紅星村的村會計顧明根說，個別農(nóng)戶原來自己種植花木產(chǎn)值較高不愿入股的，一般還由他們自己種。
記者了解到，在江蘇省，首先明確了擴大確權(quán)登記試點、確權(quán)盡可能確地、確股確權(quán)的按程序報批等方向，同時在土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的試點地區(qū)就“確權(quán)確股不確地”進(jìn)行了嘗試。目前，以“確權(quán)確股不確地”的方式推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)工作，在江蘇、上海、廣東、山東等東部省份多有探索。
“確權(quán)確股不確地”適用范圍待界定
“最大的一個問題，是‘確權(quán)確股不確地’的適用范圍，比如蘇南一些地方這么做了，蘇中蘇北可不可以做，中西部地區(qū)可不可以做？”江蘇省一位農(nóng)經(jīng)干部認(rèn)為，“確權(quán)確股不確地”適應(yīng)了一些地方的實際，但應(yīng)把握適用范圍，不能變成一些可以確地的地方不確地的理由。
采訪中，部分業(yè)內(nèi)專家和基層干部認(rèn)為，從當(dāng)前國家要求和基層情況來看，“確權(quán)確股不確地”只能在少數(shù)地方進(jìn)行，并需符合四個方面的條件：人均耕地面積較少；地貌發(fā)生改變，原有的地塊四至不清；土地整體流轉(zhuǎn)并都成立土地股份合作社；社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，土地的社會保障功能較弱。
他們認(rèn)為，以下三種情形可以通過“確權(quán)確股不確地”的方式進(jìn)行確權(quán)登記頒證工作：一是政府長期占用的綠化用地。這部分土地已經(jīng)被政府長期統(tǒng)一使用，無法再退還給農(nóng)戶，可以通過“確權(quán)確股不確地”的方式落實農(nóng)民的股權(quán)。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，當(dāng)?shù)卣雠_補助政策，鼓勵農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給集體，由集體整理后統(tǒng)一對外發(fā)包，原有的地塊四至都已發(fā)生變化，只有通過“確股不確地”的方式確權(quán)，并繼續(xù)給農(nóng)戶相應(yīng)補貼。三是個別地方的少數(shù)村，以村為單位組建農(nóng)地股份合作社，通過“確權(quán)確股不確地”明確農(nóng)戶的股份。
尊重農(nóng)民意愿，確保程序公正
談起土地確權(quán)的幾種方式，昆山張浦鎮(zhèn)花園村一位周姓農(nóng)民表示：“老百姓關(guān)心的是能不能拿到錢，權(quán)益得不得到保障，并不太在意是哪種形式?！?/p>
“我們在確股的過程當(dāng)中都是由農(nóng)戶簽字的，應(yīng)該說都是比較滿意的?！崩ド绞星翩?zhèn)前進(jìn)村農(nóng)地股份專業(yè)合作社社長徐建國說，只有尊重農(nóng)民意愿，精心組織實施，才能讓確權(quán)確股工作實現(xiàn)保障農(nóng)民權(quán)益、激發(fā)基層活力的作用。
首先，開展調(diào)查摸底、科學(xué)制訂方案。戴月英介紹，當(dāng)?shù)貙ⅰ按_權(quán)確股不確地”作為首選，采取發(fā)放宣傳資料、召開座談會等多種形式宣傳發(fā)動，讓廣大農(nóng)戶明白好處和意義，增強群眾參與的積極性和主動性。
為摸清土地承包管理的現(xiàn)狀，當(dāng)?shù)剡€專門設(shè)計了《農(nóng)村土地承包歸戶變動情況表》，內(nèi)容涵蓋1998年農(nóng)戶土地承包人口、承包面積、流轉(zhuǎn)面積；承包土地變動的原因和面積；將未確權(quán)土地確權(quán)到戶后核增的土地面積；以2008年為基點，農(nóng)戶承包人口、承包面積和入股面積等。
其次，把好簽字確認(rèn)、程序公正關(guān)。據(jù)介紹，當(dāng)?shù)孛繎艮r(nóng)戶自愿在《農(nóng)村土地承包歸戶變動情況表》、入股協(xié)議和股權(quán)登記表上簽字確認(rèn)；以土地承包經(jīng)營權(quán)置換土地股份合作社股權(quán)，必須充分尊重群眾意愿，每個重大事項全部堅持民主協(xié)商，由集體經(jīng)濟(jì)組織成員討論決定，對農(nóng)戶的土地承包和股權(quán)確認(rèn)情況，均在村務(wù)公開欄張榜公示；建立土地承包管理信息系統(tǒng)，將土地承包經(jīng)營權(quán)登記成果及時進(jìn)行數(shù)據(jù)錄入。
第三，明確權(quán)益分配、單獨記賬核算。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)確股以后，在農(nóng)地股份合作社的章程中明確規(guī)定：農(nóng)地股份合作社的盈余返還，按當(dāng)年土地發(fā)包經(jīng)營收入加財政補助收入扣除成本費用后，進(jìn)行二次按股分配返還。土地股份合作社實行單獨記賬核算，明確村集體不得平調(diào)、挪用土地股份合作社的資金、資產(chǎn)。
昆山市委農(nóng)工辦負(fù)責(zé)人認(rèn)為，通過確權(quán)確股，探索土地承包經(jīng)營權(quán)新的實現(xiàn)形式，使土地承包經(jīng)營權(quán)由空間形態(tài)向價值形態(tài)轉(zhuǎn)化，但開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記，有三個“必須”值得注意：必須保持現(xiàn)在土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，必須依法落實農(nóng)民土地承包權(quán)益，必須與化解土地承包糾紛相結(jié)合。
如何更好地尊重農(nóng)民意愿，當(dāng)前“確權(quán)確股不確地”在具體實施過程中也面臨一些亟待細(xì)化的問題。多地基層干部反映，在全國范圍內(nèi)缺乏較為統(tǒng)一的實現(xiàn)形式和操作規(guī)范；需要“打好補丁”，如針對剩余尚未成立土地股份合作社、未實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶，需要在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，繼續(xù)鼓勵其成立或加入土地股份合作社；對于堅持自己耕種的個別農(nóng)戶，可以考慮采取先入股再“優(yōu)先獲得經(jīng)營權(quán)”的方式；對于可以確地的農(nóng)戶，可以先確地、以后條件具備了再確股，因此需要相應(yīng)的配套政策。（記者 陳剛）
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