“腐敗同盟”怕什么
“三個(gè)公章頂不上一個(gè)老鄉(xiāng)”、“一起扛過槍、同過窗的人關(guān)系最牢靠”，這不僅僅是傳說，而是現(xiàn)實(shí)中利益同盟關(guān)系的延伸。腐敗同盟軍不再是單一的血親關(guān)系，老鄉(xiāng)、同學(xué)、戰(zhàn)友、老同事等亦不斷“上榜”。盡管中國(guó)已經(jīng)有了不少遏制腐敗同盟的制度性安排，然而，面對(duì)愈演愈烈的同盟腐敗態(tài)勢(shì)，這毋庸置疑地預(yù)示著破解之路“其修遠(yuǎn)兮”。那么，“腐敗同盟”的克星是什么呢？
回避良藥需增效
新中國(guó)成立后，在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)并未形成完備的回避制度，但卻不乏事實(shí)上的回避舉措。
1973年，中國(guó)的八大軍區(qū)司令員對(duì)調(diào)時(shí)有3條規(guī)定引人矚目：1，下命令就走；2，上任不準(zhǔn)帶秘書等人；3，人走家搬。對(duì)此，毛澤東意味深長(zhǎng)地說：“一個(gè)人在一個(gè)地方呆得太久了，搞得關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié)，對(duì)工作不利?！焙茱@然，這樣做的目的就是讓這些大軍區(qū)司令回避長(zhǎng)期呆在一個(gè)地方形成的復(fù)雜關(guān)系。
“后來，隨著公務(wù)員制度的建立，中國(guó)建立了回避制度?！焙洗髮W(xué)廉政研究中心副主任田湘波教授說。
目前，中國(guó)的回避制度主要由以下法律制度組成：2006年和2011年分別頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》和《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》?；乇艿闹饕问接校河H屬回避；公務(wù)回避；地域回避。
在中國(guó)歷史上，回避制度由來已久，最早實(shí)行于東漢后期，隋朝易地為官成為定制。清朝規(guī)定，官員應(yīng)回避而隱瞞者，降一級(jí)調(diào)用。
在交通、通訊落后的封建專制時(shí)代，盡管回避制度不能完全制止?fàn)I私舞弊行為，但對(duì)于防止和克服親屬關(guān)系對(duì)國(guó)家政權(quán)管理的干預(yù)，抑制親黨和親派現(xiàn)象萌生，澄清吏治，消除地方勢(shì)力割據(jù)起到了重要作用。但不容忽視的是，隨著時(shí)代的變遷，回避這劑抑制腐敗同盟的良藥面臨新的挑戰(zhàn)，需要增加配方，增進(jìn)藥效。
“交通越來越便利，難以界定地域回避的合理距離；戶口遷移便利性大大增加，官員親友可以輕而易舉隨官員遷移，謀求‘發(fā)展’，地域回避所能達(dá)到的實(shí)際效果在不斷遞減?！鄙虾Ｊ形h校教授陳保中指出，“在我國(guó)，人情關(guān)系可以隨時(shí)隨地生長(zhǎng)，異地任職的干部，很快會(huì)適應(yīng)新的政治生態(tài)，輕易瓦解地域回避制度的預(yù)設(shè)功能?！?/p>
陳保中認(rèn)為，公務(wù)回避是回避制度的核心所在，但我國(guó)對(duì)于公務(wù)回避制度設(shè)計(jì)卻顯得粗糙?！叭纭豆珓?wù)員法》僅以‘利害關(guān)系’、‘其他可能影響公正執(zhí)行公務(wù)’等諸如此類模糊術(shù)語作為法定公務(wù)回避的條件，遠(yuǎn)未涵蓋其他更值得討論的情形，如朋友關(guān)系、偏見因素、接受吃請(qǐng)及其他單方面接觸行為等?！?/p>
而國(guó)家行政學(xué)院社會(huì)和文化教研部教授程萍指出：“在人情文化成為社會(huì)主流文化的背景下，公務(wù)員回避制度雖然明確地就親屬關(guān)系對(duì)公職的影響作了制度約束，但同學(xué)、師長(zhǎng)、朋友等社會(huì)關(guān)系，仍然是一張難以撕破的人情網(wǎng)，這需要引起重視?！?/p>
這方面法院走在了前面。重慶第三中級(jí)法院要求法官、書記員遇到老同學(xué)、老師來打官司要主動(dòng)回避。
在一些法制較完備的國(guó)家，比如日本、法國(guó)、德國(guó)等立法規(guī)定，同一學(xué)校畢業(yè)的同學(xué)不能在同一公務(wù)單位任職，包括國(guó)企、公立學(xué)校和公立醫(yī)院等。
國(guó)家公職人員在任職回避范圍上能否周延到同學(xué)、老鄉(xiāng)、戰(zhàn)友、老部下等，在現(xiàn)實(shí)層面是一個(gè)復(fù)雜的問題，也有人認(rèn)為是一個(gè)偽命題。
縣是中國(guó)人情包圍最重的行政單元，在這里生活工作的人，“低頭不見抬頭見”。一名分管組織人事的縣委領(lǐng)導(dǎo)舉例道：“通過各類黨校的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，我們縣委班子里幾乎一半都是同學(xué)，同學(xué)回避沒有現(xiàn)實(shí)可行性?！倍幻h委組織部長(zhǎng)則認(rèn)為，如果老鄉(xiāng)、同學(xué)、戰(zhàn)友要回避，那么一個(gè)縣里的公務(wù)人員將會(huì)大量地從外地引入，這顯然沒有操作的可能性。
無論是組織部門，還是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，相關(guān)人士在接受記者的采訪時(shí)，對(duì)這個(gè)話題感到敏感又陌生，有的甚至覺得這樣的回避是“可笑的”。他們大多認(rèn)為“目前的法律法規(guī)對(duì)此沒有明確規(guī)定，也不好作出規(guī)定”。一名副廳級(jí)官員反問道：“難道不是同學(xué)、戰(zhàn)友，就不會(huì)結(jié)成腐敗同盟嗎？因?yàn)闅v史原因，有些行業(yè)的專業(yè)人才就出自那么幾個(gè)學(xué)校，難道都回避不成？現(xiàn)實(shí)中，異地任職、‘空降任職’都是回避，但并不能防止腐敗?！?/p>
加厚防火墻
回避制度的核心是“防止利益沖突”。加拿大政府首先把“利益沖突”用作反腐敗法律術(shù)語，指政府官員公職上代表的公共利益與其自身具有的私人利益之間的沖突。
廣州大學(xué)廉政研究中心主任盧漢橋教授認(rèn)為：“利益沖突雖然不能直接表現(xiàn)為腐敗，但確是滋生腐敗的土壤，是私欲、權(quán)力、機(jī)會(huì)等各種可能滋生腐敗的要素發(fā)生綜合作用的‘觸媒’。”
利益沖突成為“腐敗潛在之源”已經(jīng)成為共識(shí)。中央紀(jì)委研究室的楚文凱指出，“從辦案實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，腐敗案件中大多有領(lǐng)導(dǎo)干部為配偶、子女、情婦經(jīng)商提供便利的情況存在。由此可知，領(lǐng)導(dǎo)干部不能自覺遵守防止利益沖突規(guī)定和組織不能及時(shí)掌握利益沖突情況，是導(dǎo)致惡性案件發(fā)生的重要原因之一?！?/p>
國(guó)外防止利益沖突制度一般包括財(cái)產(chǎn)申報(bào)、回避、禮品登記、限制兼職、限制經(jīng)商、離職后從業(yè)限制等，在潛在的腐敗同盟間加上了一道道防火墻。
我國(guó)出臺(tái)的防止利益沖突這類法規(guī)政策有數(shù)十項(xiàng)之多，基本上做到了全覆蓋，比如禁止領(lǐng)導(dǎo)干部親屬在領(lǐng)導(dǎo)的職權(quán)職務(wù)范圍內(nèi)經(jīng)商，就是一項(xiàng)很好的制度。但在現(xiàn)實(shí)中，很多禁而無止，沒有嚴(yán)厲的懲罰性條款，可操作性不強(qiáng)，威懾力和懲處力度不夠。
“從目前情況來看，防止利益沖突制度還存在一些問題，主要是在制度要素上有缺失或不完整。比如，應(yīng)該根據(jù)利益沖突行為的類型，對(duì)申報(bào)時(shí)間做出規(guī)定。有的事項(xiàng)可以定期申報(bào)，但大部分事項(xiàng)必須在行為發(fā)生之前申報(bào)?！北本┖娇蘸教齑髮W(xué)廉潔研究與教育中心主任任建明教授指出，“申報(bào)的公開如何突破是一個(gè)難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)?！倍L(zhǎng)期以來，官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)只面向同級(jí)和上級(jí)的紀(jì)檢機(jī)關(guān)，沒有面向廣大群眾，只能是一種內(nèi)部監(jiān)督。全國(guó)人大代表韓德云呼吁加快官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)辦法的出臺(tái)，讓財(cái)產(chǎn)的變化在陽(yáng)光下運(yùn)行，“有公開才有監(jiān)督”。而現(xiàn)實(shí)中，一些地方在財(cái)產(chǎn)申報(bào)的公開上有了突破，級(jí)別在逐步提高、范圍在逐步擴(kuò)大。比如重慶市高級(jí)人民法院和中級(jí)人民法院三大庭的正副職，其財(cái)產(chǎn)需一年一次申報(bào)，并在市人大官方網(wǎng)站和官方指定的報(bào)紙上公示，如查實(shí)申報(bào)不實(shí)者，將就地免職。
從反腐的角度而言，出臺(tái)一部《防止利益沖突法》，成為眾多反腐敗研究專家的共同心愿。
治未病，先治權(quán)
“冰凍三日，非一日之寒”。腐敗同盟的出現(xiàn)，必然有一個(gè)形成過程。而在此之前，如果相關(guān)監(jiān)督管理部門能及時(shí)警覺，可以治未病于前。
據(jù)一些地方的組織部門介紹，他們?cè)谌粘１O(jiān)管中，如果發(fā)現(xiàn)有的部門一把手總是把項(xiàng)目、資金、人事等重大事項(xiàng)交給一個(gè)下屬去操作，就會(huì)及時(shí)分析這兩人是否存有特殊的利益關(guān)系，經(jīng)過測(cè)評(píng)后上報(bào)當(dāng)?shù)攸h委一把手，再履行一系列的程序后，將這兩人調(diào)開，從而使結(jié)盟腐敗的潛在可能性被消解。還有的組織部門如果發(fā)現(xiàn)某官員“膽子大，法紀(jì)意識(shí)淡薄，社會(huì)交往復(fù)雜”，也會(huì)及時(shí)建議主要領(lǐng)導(dǎo)將其更換到相對(duì)“清閑”的單位，防止其陷入腐敗泥潭。而一些紀(jì)檢檢察機(jī)關(guān)對(duì)干部的監(jiān)督則從“秋后算賬”轉(zhuǎn)為“提前介入”，比如對(duì)于一些重大的工程項(xiàng)目，將監(jiān)督關(guān)口前移到實(shí)施環(huán)節(jié)，讓有腐敗心理的官員無法下手獲取非法利益，或者及時(shí)發(fā)現(xiàn)并懲處公權(quán)私用者。
但這些對(duì)付腐敗同盟的辦法，操作者卻認(rèn)為“難度不小”。一名縣委副書記說：“一個(gè)縣一般有500多名科級(jí)干部，而組織部門負(fù)責(zé)干部考核的就那么幾個(gè)人，要掌握那么多部門干部的情況，實(shí)屬不易，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題有一些偶然的成分?！倍o(jì)委的人手少、事務(wù)繁忙，無法對(duì)所有正在運(yùn)行的權(quán)力進(jìn)行“貼身”監(jiān)督。
而且，這樣破解潛在的腐敗同盟，還需有一個(gè)前提：黨委一把手的支持。
“在現(xiàn)有制度框架下，這需要主要領(lǐng)導(dǎo)人有足夠的智慧和民主意識(shí)，有‘立黨為公，執(zhí)政為民’的胸懷?！币幻M織部長(zhǎng)說。然而，靠一把手的素質(zhì)、能力和“絕對(duì)”權(quán)力來破解腐敗同盟，可靠嗎？盡管在選拔用人時(shí)，設(shè)計(jì)了民主測(cè)評(píng)、考核考察、醞釀、票決等一系列堪稱“嚴(yán)密”的程序，但最終卻需要一把手拍板，因?yàn)楦骷?jí)黨委一把手擁有事實(shí)上無法對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督的“絕對(duì)”權(quán)力。而腐敗同盟的甲方又多是一把手，同樣擁有“絕對(duì)”權(quán)力。
不規(guī)范、不受制約的權(quán)力是腐敗同盟產(chǎn)生的根本。如果能讓權(quán)力在正常軌道上運(yùn)行，腐敗同盟就無法形成。那么，怎樣才能讓公權(quán)力的運(yùn)行不偏離方向呢？
受訪者認(rèn)為，那種帶人治色彩的做法無法從根本上杜絕權(quán)力腐敗，而只有把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，才是治本之策。
有專家指出，只有當(dāng)干部的選拔、任用、升遷、罷免真正由老百姓說了算，而不是由少數(shù)人說了算的時(shí)候，公權(quán)力才能得到真正有效的監(jiān)督。
中國(guó)人民大學(xué)反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉教授提出：在全國(guó)各級(jí)黨代會(huì)和人代會(huì)的組織框架內(nèi)探索推行信任投票制度，以信任投票機(jī)制為突破口，推進(jìn)“對(duì)下負(fù)責(zé)”的體制機(jī)制的形成。如對(duì)黨代會(huì)和人代會(huì)選舉產(chǎn)生的各級(jí)官員實(shí)行信任投票，如果連續(xù)兩年對(duì)一名官員投“信任度低”票的代表達(dá)到三分之二，該官員必須辭職。
一名曾經(jīng)多年從事過紀(jì)檢和組織工作的官員說，“腐敗同盟隱蔽得再深，也無法躲避群眾的目光?！?
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