防止體外循環(huán)
政府決算公開，尤其是“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算的公開，隨著由中央到省級再到市縣一級的推進(jìn)，體量將越來越龐大。除了厘定概念和細(xì)化項(xiàng)目，如何防范“明緊暗松”、“上緊下松”的預(yù)算外即所謂體外循環(huán)，成為財政部門未來一段時間急需解決的任務(wù)。
6月24日，審計署發(fā)布《中央部門單位2012年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況審計結(jié)果》。報告顯示，多個部委隨意改變項(xiàng)目支出內(nèi)容或者超標(biāo)準(zhǔn)列支，預(yù)算約束力小，預(yù)算編制的隨意性突出。
據(jù)上述審計結(jié)果，國家發(fā)改委所屬能源研究所公務(wù)接待費(fèi)實(shí)際支出179.57萬元，超出預(yù)算130.57萬元。委本級有9個會議超標(biāo)準(zhǔn)列支15.96萬元；28個因公出國(境)團(tuán)組超標(biāo)準(zhǔn)列支62.31萬元。委本級接受所屬單位資助因公出國(境)費(fèi)用4.6萬元。委本級有42個因公出國(境)團(tuán)組未納入年初計劃，9個團(tuán)組存在超過規(guī)定天數(shù)問題。
教育部本級在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中列支的會議費(fèi)695.49萬元，沒有納入會議費(fèi)預(yù)算管理。部本級有3個因公出國（境）團(tuán)組超標(biāo)準(zhǔn)列支2.41萬元；有2個會議超標(biāo)準(zhǔn)列支54.38萬元。部本級將4個會議的14.41萬元支出轉(zhuǎn)嫁給下屬單位，將3個會議的18.61萬元支出轉(zhuǎn)嫁給其他單位。
此外，商務(wù)部、國土資源部、環(huán)保部等部委亦有將會議費(fèi)和出國費(fèi)用轉(zhuǎn)移至下屬單位，讓其為超支“三公”消費(fèi)埋單的現(xiàn)象。
對于上述現(xiàn)象，德勤華永會計師事務(wù)所原高級審計師馬彥超認(rèn)為，公務(wù)經(jīng)費(fèi)的多少應(yīng)根據(jù)當(dāng)年的考核目標(biāo)來確定。盲目追求“三公”經(jīng)費(fèi)縮減，表面看經(jīng)費(fèi)減少了，實(shí)際上大量處于“體外循環(huán)”，更加難以監(jiān)管。
預(yù)算編制粗放、執(zhí)行隨意且無有效監(jiān)督與懲戒，致使部分“三公”消費(fèi)甚至不進(jìn)入“三公”經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管范圍，通過虛設(shè)項(xiàng)目、轉(zhuǎn)移資金、向下屬單位轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)“體外循環(huán)”，預(yù)算約束的作用力有限?！叭苯?jīng)費(fèi)的公開，計較賬面金額的多少更非最終目的，主要目的應(yīng)是促成其合理使用。
“預(yù)算外資金的循環(huán)是整個預(yù)算制度的大問題，涉及兩個方面：一是政府所有收入要求納入預(yù)算管理中。但實(shí)際上并不如此，預(yù)算管理還是不夠嚴(yán)厲；二是政府不花錢，讓下屬企業(yè)來花錢，存在轉(zhuǎn)嫁支付的問題。”北京大學(xué)憲法行政法研究中心副主任王錫鋅告訴本報記者。
四川省成都市一市局級單位的財會負(fù)責(zé)人告訴本報記者，財政預(yù)算是個大蛋糕，層層劃分下來，到各基層單位已所剩無幾。一方面上級單位或兄弟單位要接待；另一方面又需符合預(yù)算，否則單位無法通過目標(biāo)考核。如此一來，只能考驗(yàn)單位財會部門工作人員的“腦子”。虛增項(xiàng)目、搭車?yán)?、賒賬透支等等“救火方案”應(yīng)運(yùn)而生。
“有時快年終了，發(fā)現(xiàn)無法平賬，趕緊想辦法修改做大年初的預(yù)算也是可行的。”上述負(fù)責(zé)人說，類似“套娃”般的單位賬目層層相掩，外界更難以知曉其中真假。
廣西某旅游城市政府接待辦負(fù)責(zé)人表示，因中央“八項(xiàng)規(guī)定”，今年1月份接待辦接待任務(wù)同比下降30.8%，2月份同比下降54.3%，1至2月，同比節(jié)省經(jīng)費(fèi)26.28%。但是盡管如此，該市作為旅游熱點(diǎn)，接待任務(wù)依然“壓力山大”。
據(jù)上述旅游城市接待辦統(tǒng)計，2012年，當(dāng)?shù)毓步哟睆d級以上干部3000多批次，5萬余人次。中央某事業(yè)單位駐該市機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人稱，近幾年，單位財政每年劃撥公務(wù)經(jīng)費(fèi)定額5萬元，但是每年接待客人近200批次，經(jīng)費(fèi)不夠只好四處“化緣”，轉(zhuǎn)嫁經(jīng)費(fèi)壓力。
一些政府部分和被撥款單位從專項(xiàng)財政支出中巧立名目挪作“三公”消費(fèi)，但在賬目上卻不列入“三公”支出。
審計署駐某地特派辦公室一位負(fù)責(zé)人在審計中發(fā)現(xiàn)，在有些干部的財務(wù)報表上，“三公”經(jīng)費(fèi)達(dá)標(biāo)，但是很多會議、差旅費(fèi)在培訓(xùn)、科研等其他項(xiàng)目開支?！皳Q了個馬甲”，“三公”消費(fèi)并未真正降低。
做好預(yù)算“籠子”
“制度的籠子存在年久失修的問題?！必斦恳晃凰鹃L表示，財政部會同相關(guān)部門制定的約束公務(wù)消費(fèi)的制度有幾十項(xiàng)之多，但其中不少制度已脫離實(shí)際，可操作性不強(qiáng)。
據(jù)河北省一位縣級審計局局長介紹，基層公務(wù)接待標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的財政部1995年159號文，這一規(guī)定要求地方行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)接待費(fèi)不得超過當(dāng)年單位預(yù)算中“公務(wù)費(fèi)”的2%。目前已不符合實(shí)際情況和需求。
“約束‘三公’消費(fèi)、強(qiáng)化現(xiàn)行預(yù)算制度的分配與監(jiān)督職能，最終還是要回到制度化和法治化建設(shè)的軌道上來?！眲ξ恼J(rèn)為，“按照十八大確立的精神，要建立全口徑的預(yù)決算管理體系，將政府全部收入納入到預(yù)算管理制度中來。”
8月中旬，全國人大常委會將決定是否對《預(yù)算法》修正案進(jìn)行第三次審議。
這部被寄予厚望的法律，自2010年啟動修訂草案的編制工作后，2011年形成一稿、2012年初一審、2012年7月“二審稿”再次公開征集意見，收到反饋超過30萬條。
學(xué)界專家普遍認(rèn)為，預(yù)算公開的具體程序和內(nèi)容、細(xì)化預(yù)算編制、經(jīng)濟(jì)分類與預(yù)算科目設(shè)置的精細(xì)化與嚴(yán)謹(jǐn)化等內(nèi)容均需進(jìn)一步明確。
《預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)的是對政府收支行為的監(jiān)督問題?！叭苯?jīng)費(fèi)正屬于政府支出范圍之內(nèi)?！氨M管《預(yù)算法》很難直接涉及‘三公’經(jīng)費(fèi)的問題，但《預(yù)算法》修正案將對預(yù)算制度的原則、范圍和程序進(jìn)行規(guī)范?，F(xiàn)行預(yù)算制度管理將更為嚴(yán)格，受約束的行政部門也將對‘三公’經(jīng)費(fèi)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)控，執(zhí)行更細(xì)化。”王錫鋅說，“未來縱向看，預(yù)算公開條目編碼和經(jīng)濟(jì)分類更細(xì)化；橫向看，預(yù)算方案的討論、提出、制定與調(diào)整過程將實(shí)現(xiàn)動態(tài)公開?！?/p>
概念不清、科目不細(xì)、費(fèi)用被肢解、被轉(zhuǎn)嫁、體外循環(huán)等等因素，都與“三公”經(jīng)費(fèi)的“籠子”建設(shè)有關(guān)。這些漏洞也是造成“三公”經(jīng)費(fèi)水分過大的原因所在。
要約束“三公”經(jīng)費(fèi)，預(yù)算公開是關(guān)鍵。王錫鋅認(rèn)為：第一，所有的收支應(yīng)納入預(yù)算管理系統(tǒng)，不能允許預(yù)算外循環(huán)。否則無法納入預(yù)算管理監(jiān)控，這不僅是群眾無法監(jiān)控，甚至是政府內(nèi)部也無法監(jiān)控；第二，更深層次公開。預(yù)算過程要公開、調(diào)整變化的動態(tài)要公開；第三，需要全社會更為廣泛地參與監(jiān)督。
劉劍文認(rèn)為，預(yù)算公開是最大的反腐，這是制度性問題。腐敗的根源在于收支缺少制約和監(jiān)督，預(yù)算乃政府行政之母，政府收支涉及到所有的行政部門。
“政府預(yù)算公開是財稅體系的改革，改革是一個過程，必將經(jīng)歷從‘三公’經(jīng)費(fèi)公開、一般行政經(jīng)費(fèi)公開到預(yù)算完全公開的漸進(jìn)式發(fā)展路徑?！眲ξ恼f。（張有義 秦夕雅）
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