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　　角色定位的尷尬

　　相比于國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的恢復(fù)和建設(shè)，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在當(dāng)?shù)芈燥@尷尬的角色定位也許是更難解決的問題。

　　作為政府直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，國資委只代表政府履行出資人的職責(zé)，而不像政府職能部門那樣行使社會(huì)公共管理的職能。但不少地市國資委由直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)改為了政府部門或者與其他部門合署辦公，機(jī)構(gòu)不獨(dú)立、行政化趨勢(shì)比較明顯。這些地方國資委被迫無奈，成為了地方政府的“打雜”部門，甚至承擔(dān)了很多公共管理的職能。

　　國務(wù)院國資委的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)顯示：全國356個(gè)地市中，盡管有331個(gè)設(shè)立國資委，占93%，但作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)的只有227個(gè)；保留直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)性質(zhì)而不承擔(dān)政府社會(huì)公共管理職能的只有107個(gè)。個(gè)別地市國資委的主要工作集中在企業(yè)改制、處理信訪和維護(hù)穩(wěn)定上，企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)沒有得到落實(shí)。

　　江西省國資委政策法規(guī)處處長項(xiàng)文說，由于地方對(duì)于國資委的定位和職責(zé)認(rèn)識(shí)不深，很多本應(yīng)由職能部門來負(fù)責(zé)的事情，國資委卻成了救火隊(duì)，國資委的特色因此很難形成。

　　某縣級(jí)市國資委的負(fù)責(zé)人抱怨說，他們整個(gè)機(jī)構(gòu)只有8個(gè)人，卻干了很多政府交辦的職責(zé)以外的事情，例如國企的計(jì)劃生育工作和維穩(wěn)，“只要與國資沾邊都交給了我們”。他極為苦惱，但沒辦法，他也像其他政府職能部門的負(fù)責(zé)人一樣，接受來自地方政府的同樣的考核。

　　作為地方政府的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，地方國資委代表地方政府行使出資人職責(zé)。但現(xiàn)實(shí)是，國資委與地方政府對(duì)國有經(jīng)營性資產(chǎn)的認(rèn)識(shí)和目的并不一致，某些情況下，甚至出現(xiàn)矛盾。

　　地方政府希望國有企業(yè)能夠?yàn)榈胤浇?jīng)濟(jì)做出貢獻(xiàn)，促進(jìn)地方GDP、財(cái)政收入等考核目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因而更注重國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和規(guī)模；而國資委則希望防范風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)的保值增值。

　　目前，地方超過半數(shù)省市國資委的監(jiān)管覆蓋面超過或接近90%，而與此同時(shí)，地方政府對(duì)地方國企的干預(yù)呈現(xiàn)了加劇的趨勢(shì)。

　　上述縣級(jí)市國資委的負(fù)責(zé)人指出，國資委成立后，當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)經(jīng)歷了退出改制的階段，但如今，在地方政府的發(fā)展沖動(dòng)下，地方國有經(jīng)濟(jì)并沒有經(jīng)歷資源整合、轉(zhuǎn)型升級(jí)，這些國有企業(yè)又在走重復(fù)的老路。

　　而該負(fù)責(zé)人所在的縣，有6家政府新成立的投融資平臺(tái)，均由政府領(lǐng)導(dǎo)兼任董事長，國資委很難實(shí)現(xiàn)監(jiān)管。

　　“很多原來的融資平臺(tái)，現(xiàn)在經(jīng)3年改造為公司，這一部分企業(yè)成為我們的骨干，但它們又區(qū)別于原來傳統(tǒng)的國有企業(yè)，它們的業(yè)務(wù)特性跟地方政府息息相關(guān)。這部分企業(yè)最大的問題是風(fēng)險(xiǎn)防控，貸款總額超過了地方財(cái)政總收入的一倍到兩倍，這種風(fēng)險(xiǎn)怎么防控？我們也在摸索?！睂?duì)這些地方融資平臺(tái)的監(jiān)管，上述中部省份地級(jí)市國資委主任說，他感到迷惑。

　　據(jù)銀監(jiān)會(huì)方面透露，目前，中國地方政府未償還貸款總額達(dá)到9.2萬億元人民幣。而這些債務(wù)的借款方——地方投融資平臺(tái)卻處于國有資產(chǎn)監(jiān)管的空白地帶。

　　由于地方國資委屬于特設(shè)機(jī)構(gòu)，并非政府組成部門。因而，對(duì)于地方經(jīng)營性國有資產(chǎn)的監(jiān)管很大程度上取決于地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)這項(xiàng)工作的重視程度?！耙恍┑厥蓄I(lǐng)導(dǎo)對(duì)國資監(jiān)管的概念并不是很清楚，他們認(rèn)為市里面的國有資產(chǎn)就屬于市委、市政府，誰管都一樣?！表?xiàng)文建議，國務(wù)院國資委能夠通過中央黨校、國家行政學(xué)院向地市黨委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)傳達(dá)國資監(jiān)管的理念，提高認(rèn)識(shí)。

　　“地市、縣級(jí)國資委主任們干得很苦，但再苦也要往前推(動(dòng)工作)，不推就一事無成，主動(dòng)推就一定會(huì)有所成效，就是時(shí)間早晚的問題?！秉S淑和鼓勵(lì)他的下屬們說，這個(gè)過程中一定要處理好當(dāng)?shù)攸h委、政府看重速度規(guī)模與國資委要抓質(zhì)量效益之間的矛盾?！半m然有時(shí)候會(huì)冒犯地方領(lǐng)導(dǎo)，但也要通過好的方式、方法來努力推動(dòng)工作?！?/p>

　?。ㄓ浾?郭芳 李鳳桃）

　　國企監(jiān)管格局現(xiàn)狀

　　根據(jù)歸口的不同，國有企業(yè)可分為：(1)由國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)監(jiān)督管理的中央企業(yè)；(2)地方國資委監(jiān)管的地方國企；(3)由財(cái)政部監(jiān)管的三類企業(yè)：中央行政事業(yè)單位所屬企業(yè)、金融企業(yè)以及財(cái)務(wù)關(guān)系在財(cái)政部單列的國有企業(yè)。

　　1.國資委監(jiān)管的中央企業(yè)

　　國務(wù)院國資委管理的企業(yè)涉及行業(yè)主要有軍工、石油石化、鋼鐵、電力、機(jī)械設(shè)備制造、通信、航空運(yùn)輸、水運(yùn)、建筑施工、投資和商貿(mào)企業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營型的科技型企業(yè)等。其中，科技型企業(yè)是央企中特殊的群體，均由原來的部屬科研院所于1990年代末改制而來，2003年國資委成立之初有 29家歸入國資委管理，被定性為生產(chǎn)經(jīng)營型的科技型央企。經(jīng)幾輪并購以后，目前有10家規(guī)模較大的科技型央企，其資產(chǎn)總量、利潤總額等指標(biāo)在國務(wù)院國資委監(jiān)管的央企總規(guī)模中所占比重不到1%。

　　從行業(yè)看，國資委監(jiān)管的企業(yè)主要是工業(yè)企業(yè)，但是從資產(chǎn)的性質(zhì)上，國資委是一部分金融資產(chǎn)的監(jiān)管者。隨著企業(yè)間相互參股帶來的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化和多層級(jí)，以及企業(yè)的混業(yè)經(jīng)營，很多工業(yè)企業(yè)也開始大規(guī)模地投資經(jīng)營金融業(yè)。在過去幾年中，中石油、中石化、中海油和中國國際航空公司等中央國企在金融業(yè)投下了大筆資金，中意人壽、?？等藟鄣冗@些合資保險(xiǎn)公司擁有的國有股權(quán)，都被計(jì)入了國資委的名下。國資委單純作為？“非金融國資”出資人的角色正變得模糊。

　　2.地方國資委的監(jiān)管范圍

　　在地方，對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行管理的機(jī)構(gòu)并不完全和中央層級(jí)垂直對(duì)接，地方國資委管理的國有資產(chǎn)的范圍更廣。目前各地國資委的監(jiān)管范圍不盡相同，例如北京國資委監(jiān)管范圍已經(jīng)超過本地國有資產(chǎn)的95%。2010年1月11日，廣州市政府通過《市財(cái)政局監(jiān)管的國有企業(yè)分步移交市國資委管理的工作方案》，規(guī)劃將全市經(jīng)營性國有資產(chǎn)納入國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管。此外還有上海、重慶等多個(gè)地方將金融國有資產(chǎn)納入到了地方國資委的監(jiān)管范圍。

　　在對(duì)地方金融企業(yè)國有資產(chǎn)的管理上，除了地方國資委直接代表政府行使出資人權(quán)利外，還存在另外兩種類型：一種是由地方金融辦行使出資人權(quán)利；還有一種由政府控股的企業(yè)行使出資人權(quán)利。

　　3.財(cái)政部監(jiān)管的三類企業(yè)

　　財(cái)政部監(jiān)管的企業(yè)主要分為三類：

　　第一類是部屬企業(yè)，即中央行政事業(yè)單位所屬企業(yè)，共有82個(gè)部門6000多家企業(yè)。即中央行政單位出資的所屬企業(yè)(不含文化企業(yè))由財(cái)政部行政政法司負(fù)責(zé)；中央事業(yè)單位出資的所屬企業(yè)和中央級(jí)文化企業(yè)由財(cái)政部教科文司負(fù)責(zé)；既有中央行政單位出資，又有中央事業(yè)單位出資的企業(yè)，根據(jù)“出資金額占比孰高”的原則確定由行政政法司或教科文司負(fù)責(zé)。

　　國務(wù)院有明確規(guī)定，中央部委不允許辦企業(yè)?，F(xiàn)在的部屬央企是中央部委下屬事業(yè)單位所辦或行政單位后勤服務(wù)中心成立的企業(yè)。

　　第二類是金融類企業(yè)。從中央所屬的國有金融企業(yè)國資管理上看，主要由財(cái)政部代表國家對(duì)國有控股或參股的金融企業(yè)履行出資人權(quán)利和行使涉及資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)登記、轉(zhuǎn)讓審批等監(jiān)管權(quán)力。

　　其中，財(cái)政部代表國家對(duì)中信集團(tuán)和光大集團(tuán)行使出資人權(quán)利；依據(jù)2009年財(cái)政部頒布的《金融企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，明確了財(cái)政部對(duì)下列國有金融企業(yè)履行金融資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓審批等權(quán)力：中國投資有限責(zé)任公司，國有及國有控股的證券公司、基金管理公司、信托公司、保險(xiǎn)公司、金融資產(chǎn)管理公司、信用擔(dān)保公司以及中國人民銀行總行下屬企業(yè)等。

　　在四大國有銀行股份制改革啟動(dòng)之前，財(cái)政部一直行使國有獨(dú)資金融機(jī)構(gòu)的出資人代表的職責(zé)。目前，財(cái)政部通過中央?yún)R金公司以控股方式對(duì)包括工、農(nóng)、中、建四大銀行在內(nèi)的12家銀行以及非銀行類金融機(jī)構(gòu)行使股東權(quán)利。

　　第三類是財(cái)務(wù)關(guān)系在財(cái)政部單列的國有企業(yè)，包括中國對(duì)外文化集團(tuán)公司、中國出版集團(tuán)公司、中國煙草總公司以及最新成立的中國鐵路總公司，均由國務(wù)院作為出資人，并授權(quán)財(cái)政部依法對(duì)集團(tuán)的經(jīng)營性國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管。中國郵政集團(tuán)公司目前暫由財(cái)政部履行出資人職責(zé)。

　　(根據(jù)中國政法大學(xué)資本研究中心主任劉紀(jì)鵬論文《建立監(jiān)管統(tǒng)一出資多元的國資體系》、天則經(jīng)濟(jì)研究所《國有企業(yè)的性質(zhì)、表現(xiàn)與改革》報(bào)告以及財(cái)政部網(wǎng)站新聞等資料綜合整理)

　　（記者 郭芳 | 整理）