非常狀態(tài)中的機(jī)制力量
2008年之前，總體應(yīng)急反應(yīng)速度很快，但存在響應(yīng)級別不清的情況。震區(qū)周邊省份的有些損失并不是由于地震引起的，也采取了應(yīng)急措施；一些省份積極援助四川，卻沒發(fā)現(xiàn)本省內(nèi)同樣有災(zāi)區(qū)。
觀察這次的彝良地震，陳建英認(rèn)為如此迅速的響應(yīng)機(jī)制在以前是不可想象的。1980年代末1990年代初他就開始負(fù)責(zé)執(zhí)筆起草國家的地震應(yīng)急預(yù)案。
1996年，國務(wù)院頒布了由他執(zhí)筆的《國家破壞性地震應(yīng)急預(yù)案》，2005年，他又主持起草了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》。
到2007年底，全國各級各類地震應(yīng)急預(yù)案覆蓋了100%的省、96.4%的市和近70%的縣。
“預(yù)案實(shí)際上是災(zāi)難時(shí)期政府由常態(tài)轉(zhuǎn)入非常態(tài)的轉(zhuǎn)換機(jī)制，轉(zhuǎn)換得越快，就越能減少地震造成損害?！钡且诡A(yù)案進(jìn)入行政機(jī)制中，實(shí)現(xiàn)無縫轉(zhuǎn)換，并不容易，很多地方是在經(jīng)歷過地震之后才意識到應(yīng)急救災(zāi)預(yù)案的重要性。
2008年7月，在距汶川地震兩個(gè)月后，國家地震局啟動(dòng)了汶川地震應(yīng)急救援響應(yīng)情況調(diào)查，當(dāng)時(shí)陳建英作為“地震應(yīng)急預(yù)案實(shí)施情況調(diào)查”專題組負(fù)責(zé)人，調(diào)研之后他發(fā)現(xiàn)總體應(yīng)急反應(yīng)速度很快，但存在響應(yīng)級別不清的情況。周邊一些省份有些損失并不是由于地震引起的，也采取了應(yīng)急措施，還有一些省份積極援助四川，卻沒發(fā)現(xiàn)本省內(nèi)同樣有災(zāi)區(qū)。
領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制同樣需要在實(shí)踐中理順。省、市、縣各級的抗震救災(zāi)指揮部的指揮長，究竟應(yīng)該由黨委書記擔(dān)任，還是由政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任？在汶川地震的初期在這方面并沒有理順。
但四年后的今天，大多數(shù)預(yù)案中都有明確的規(guī)定。昭通市2008年7月頒布的《破壞性地震應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定由市長或分管地震工作的副市長任指揮長，彝良縣2009年3月頒布的預(yù)案也明確規(guī)定由縣政府分管地震工作的副縣長擔(dān)任指揮長。
現(xiàn)行的預(yù)案對抗震救災(zāi)指揮部的設(shè)置同樣有具體的要求，由政府各職能部門分別牽頭，一般分為十個(gè)組，負(fù)責(zé)搶險(xiǎn)救援、醫(yī)療、人員安置、交通運(yùn)輸保障、次生災(zāi)害防護(hù)、社會(huì)穩(wěn)定、傷員手術(shù)、宣傳報(bào)道以及協(xié)調(diào)外來援救隊(duì)伍等事項(xiàng)。
“這樣使政府部門的權(quán)、責(zé)都非常明確，每個(gè)救災(zāi)階段的工作也非常清楚?！标惤ㄓ⒄f。
此次彝良縣一級應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)之后，即成立了應(yīng)急指揮領(lǐng)導(dǎo)組和指揮部，下設(shè)醫(yī)療救護(hù)組、善后處理組及后勤保障組、宣傳組等工作組，編制相當(dāng)完備。
從舉國救災(zāi)到精確化救災(zāi)
一次應(yīng)急救災(zāi)能否成功，縣級政府發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。
在實(shí)施應(yīng)急預(yù)案的幾級政府中，方盛舉著力研究的是縣一級預(yù)案?！霸诘卣鸢l(fā)生后的24小時(shí)的特急期內(nèi)，縣級政府扮演著災(zāi)區(qū)現(xiàn)場抗震救災(zāi)的第一組織者和領(lǐng)導(dǎo)者角色”，在他看來，一次應(yīng)急救災(zāi)能否成功，縣級政府發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。
在目前中國的地方體制中，縣級政府能夠直接掌控的人、財(cái)、物力資源相對豐厚。當(dāng)前西南省區(qū)的縣級政府，一般都有30-50個(gè)職能機(jī)構(gòu)，如果加上黨群、人大、政協(xié)、法院、檢察院、人民團(tuán)體等組織，約有70個(gè)左右的縣直機(jī)構(gòu)，公務(wù)員規(guī)模一般都不少于1000人，如果把縣級政府所管理的事業(yè)單位算進(jìn)去，人員一般不少于1萬人。
方盛舉認(rèn)為，在經(jīng)過多年的預(yù)案建設(shè)之后，目前云南省縣一級政府在應(yīng)急救災(zāi)方面完全能夠做到有條不紊。
但他同時(shí)認(rèn)為目前這套應(yīng)急救災(zāi)機(jī)制依然存在可提升之處。主要問題在于省市等各級政府介入后，指揮系統(tǒng)如何進(jìn)行協(xié)同，目前并沒有明確的法律法規(guī)來指導(dǎo)。
比如2007年普洱發(fā)生6.4級地震，國家啟動(dòng)III級應(yīng)急響應(yīng)（I級為最高，IV為最低），按慣例由普洱市領(lǐng)導(dǎo)抗震救災(zāi)即可，最后卻是由省級政府領(lǐng)導(dǎo)。
“災(zāi)區(qū)的救災(zāi)力量并非越多越好，如果省、市（州）、縣組織架構(gòu)不精細(xì)，協(xié)調(diào)不好，救災(zāi)力量也可能相互對沖?！狈绞⑴e說。
實(shí)際上，從2011年2月開始，一項(xiàng)涉及云南、貴州、四川、重慶、西藏等西南五省份的地震應(yīng)急對策研究項(xiàng)目已經(jīng)啟動(dòng)。該項(xiàng)目由國家地震局發(fā)起，云南省內(nèi)由省地震局牽頭，云南大學(xué)的公共管理學(xué)院參與其中。
這一項(xiàng)目將致力于研究地震應(yīng)急對策的新模式。通過各地區(qū)的人口密度、歷史上地震情況的數(shù)據(jù)記錄，為云南省一級別的抗震救災(zāi)決策提供第一時(shí)間的參考依據(jù)。
“新模式的‘新’在于可以更迅速做出決定，使救援力量和物資的調(diào)配更加合理、適度?！狈绞⑴e說。
在精確救災(zāi)和科學(xué)救災(zāi)上，陳建英和方盛舉持有類似的觀點(diǎn)。
“應(yīng)急的同時(shí)要強(qiáng)調(diào)最小的成本——行政成本要小，物質(zhì)消耗要小，動(dòng)員人力、動(dòng)員社會(huì)幅度要小。應(yīng)對汶川地震這樣的地震巨災(zāi)，需要舉國機(jī)制。但應(yīng)對像彝良地震這樣不到6級的地震，并不需要舉國機(jī)制。”陳建英說。（記者 陳鳴 特約撰稿 雍興中 實(shí)習(xí)生 童麗麗）
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