“大都予以執(zhí)行”
“征收條例”為國有土地上房屋的征收、補償設計了新格局。政府被明確為征收者，法院則被賦予了制衡者的期待——對征收、補償決定不服的，除了行政復議，還可以提起行政訴訟；法院還要審查強制執(zhí)行申請等非訴案件。
“政府和被征收人像是拳王和小孩，法院就是給小孩穿的鎧甲，讓實力相差不那么懸殊?！敝苷鬟h打比方說。
然而，面對新角色，“鎧甲”的底氣不足。
全國各級法院大多組織了討論、調研，得出結論大體相似。浙江省高院行政庭將困難總結為“受理申請多、審查公正難、執(zhí)行難度大”，并指出，“征收條例”2011年內“對行政訴訟案件數(shù)量影響不大，但非訴審查、管轄等問題將很快凸顯”。
浙江省高院執(zhí)行局副局長傅松苗告訴南方周末記者，“征收條例”實施后訴訟數(shù)量增長不大，這與政府換屆、貨幣政策收緊后各地拆遷速度放緩有關，也因為眼下征遷更多發(fā)生在集體土地上。
而由非訴案件審查、管轄等問題導致的“審查公正難”問題已顯現(xiàn)。
一位北京市基層法院法官介紹說，審查是將政府提交的格式化文件如表格、定式文件等進行書面審查，看政府是否進行了公告、送達，是否告知了被拆遷人權利，有無當事人簽字。福建一位基層法院行政庭的法官告訴記者，“非訴執(zhí)行審查立案時行政庭會把政府的材料拿過來看，如果發(fā)現(xiàn)瑕疵會讓其補充修改，例如極細節(jié)的將三室一廳寫成兩室一廳?！?/p>
征收補償決定的合理性則一般不會涉及。上述北京法官說，“行政機關也有行政機關的說法，‘公共利益’本身就是一個有爭議的詞，也不好和行政機關對著干，一般都是按他們的來，大都是予以執(zhí)行的?！?/p>
在南方周末得到的一份內部文件上，福建某市中院坦率描述了“征收條例”下行政審判面臨的兩難處境——政績激勵下，政府很可能通過各種方式督促法院在訴訟和執(zhí)行環(huán)節(jié)確保補償工作的開展和引資項目的推進；涉及切身利益，被征收人又容易形成聯(lián)合同盟，易引發(fā)群體性事件。
江蘇鹽城亭湖區(qū)人民法院行政庭的報告坦承，市縣級政府是征收案件被告和強制執(zhí)行申請人，而法院的財政依賴于政府，這給裁判工作帶來了巨大壓力。
多地政府下發(fā)了通知，要求強化行政應訴過錯責任追究，如福建省漳州市政府就在通知中明確要求采取措施降低行政訴訟敗訴率。這樣的壓力難免有一部分轉移到法院身上。
北京律師王才亮坦言，“近幾年來，在征收和補償?shù)膯栴}上，法院判決政府敗訴的，鳳毛麟角。即使判了，還花了很大的力氣跟政府解釋，湖南一個法院敗訴判決出來，當?shù)卣ㄎR上帶隊去法院‘調研’?！?/p>
在一些地方，法院與政府形成“聯(lián)動”機制?！霸谡魇者^程中，有的法院承包拆遷任務，有的法院還直接跟政府簽合同，拆遷一戶獎勵8000塊?！甭蓭熗醪帕琳f。
司法解釋發(fā)布的同時，最高院于近日下發(fā)專門通知，要求各地法院“不得與地方政府搞聯(lián)合執(zhí)行、委托執(zhí)行”。
“法院委托政府去執(zhí)行，就變成委托人、責任人了?！币幻私馑痉ń忉尩膬炔恐槿耸空f。
“其實各地法院的法官也是開明公正的，但是他作不了主?！甭蓭熗醪帕琳f，他遇到過法院裁定不予執(zhí)行的案例，“政府確實違法了，法院抵抗不住政府的壓力，更重要的原因是當事人在拼命。”
暗度陳倉
“血拆”未止。據(jù)監(jiān)察部等部門通報，2011年上半年，全國共發(fā)生11起強制拆遷致人傷亡案件。
令人始料未及的是，征收條例規(guī)范了程序，但也滋生了偷拆與“黑拆”現(xiàn)象。
征收條例的亮點是對商業(yè)利益拆遷說不，沒有按原條例辦理拆遷許可的項目，都只能通過征收方式實施；同時，只要還在進行行政救濟的，就不能申請強制執(zhí)行。
“這樣距離最后的強制拆遷會跨越極長的一段時間，這是原拆遷人如開發(fā)商所不愿意看到的，于是偷拆或暴力拆遷的土壤就予以形成?！甭蓭熞笄謇硎尽?/p>
他在河北邢臺代理的一宗案件中，就出現(xiàn)了向被征收人房屋持續(xù)潑糞、放炮，砸玻璃和門窗，威脅、毆打被征收人及家屬的情況。在申請當?shù)毓脖Ｗo后，仍有一被征收人家屬被威脅。
更嚴重的情況出現(xiàn)在2012年3月的哈爾濱。6戶熟睡的居民被頭戴面罩、手持鎬把者強行拖出門外，鏟車隨即將房屋推成廢墟，公眾一時嘩然。
半個月后案件告破：一個掛靠在一家拆除公司的人臨時雇用另外21人進行強拆——既不是政府也不是法院所為。
律師王才亮將這種案件定義為“黑拆”，“之前也有類似案件，但都是個案。過去對城市房屋拆遷，只要作出裁決可以先予執(zhí)行，無需‘黑拆’?！魇諚l例’出來后，大家想到了這是一個（對付條例的）最好的途徑。”
他補充說，對于這種不經權利人同意拆除房屋的違法行為，當事人報警后，警察一般是拆完了才來，要么不立案，要么說破不了案。
偷拆、“黑拆”往往是開發(fā)商驅使，另一種因征收條例而興起的模式則與政府有關。王才亮在《2011年中國拆遷年度報告》里寫道，2011年突然發(fā)現(xiàn)在全國的城管當中擴散著一種經驗，叫以拆除違法建筑來推動拆遷。從現(xiàn)有資料看，這種模式從湖南長沙開始，有作為“成功”的經驗向全國推廣之勢。
具體操作是，政府在發(fā)布房屋征收公告后，給出一定期限，被拆遷人可按公布的補償標準簽訂合同；對于不簽的，城管便秘密地給規(guī)劃部門或土地部門發(fā)函，征詢該房屋是否具有相關房產證件；接著，城管就會收到一個叫“技術鑒定”的函，稱房屋沒有建設工程規(guī)劃許可證或土地使用權證，屬違法建筑，建議拆除。
王才亮透露，長沙市政府曾下發(fā)一個會議紀要，稱“拆違帶動拆遷不可動搖，規(guī)定拆遷拆到哪里，吊銷原有的建房手續(xù)和產權證撤銷就到哪里”。
“最后，這個‘成功’經驗迅速擴散到北京、山東青島、東北的一些城市等，2011年以來已經發(fā)生多起?！?/p>
誰來管轄
征收條例的第一份司法解釋，自2011年五六月份就開始醞釀。解釋提出七種裁定不準予執(zhí)行的依據(jù)。某直轄市高院行政庭相關人士提醒記者，注意其中的“嚴重違反法定程序或者正當程序”。
“正當程序”，這個法治國家共同追求的程序公正原則第一次在司法解釋中出現(xiàn)。
一位法院系統(tǒng)知情人士說，之所以會加進這個條文，是因為“單單一個合法性審查并不足以保護被征收人的權益，安置房建好了，從法律條文上看合法了，但不通電不通水，怎么辦？加進‘正當程序’，法院就可能運用正當性的標準去裁決，擴大了法官裁量的程度。”
對此，北京大學法學院教授張千帆仍有擔心，“在目前的情況下，法院對行政機關的審查能發(fā)揮多大的作用？”
和學者一樣，律師殷清利和法官周征遠都認為，管轄是目前最亟待解決的問題，周在論文中明確提出了“引入法院整體回避、管轄變更的司法程序”的建議。
“按照最高院2008年發(fā)布的《關于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》，以縣級以上政府為被告的案件應該由中級人民法院一審管轄，但我代理的二十多起案件里，全都由中院指定其他市、縣法院一審管轄，直接結果是，案件終審被控制在中院范圍內，上升不到省里?！甭蓭熞笄謇f。
湖北恩施中院辦公室主任劉國峰表示，中院指定時，考慮到法院與政府間的關系，經常會將案件交給另一家縣級法院。但殷清利表示，在實際操作中，考慮到難免互有往來，政府、法院之間常會留有余地。
解釋在第一條就強調，申請法院強制執(zhí)行案件，由基層法院管轄，同時高級法院也可根據(jù)實際情況決定管轄法院。
上述知情人士稱，“最高院做到這樣的規(guī)定已經很不容易了，中院下轄那么多個地區(qū)，全部案件都報上來，中院受得了嗎？肯定把最高院罵死。下面的基層法院又都已經快揭不開鍋了?！?/p>
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