營改增后5%企業(yè)稅負不降反增 改革面臨三道坎
營改增改革不僅對完善稅制、促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整具有重要意義,同時也對1994年財稅改革構(gòu)建的中央與地方基本財政分配框架造成了沖擊。隨著改革的推進,作為地方主體稅種的營業(yè)稅將被增值稅完全取代,而目前增值稅中央與地方按75:25分成,“營改增”后分稅制財政體制應(yīng)如何調(diào)整成為社會各界高度關(guān)注的問題。
2011年地方稅收收入總額為41106.74億元,地方營業(yè)稅收入為13504.44億元,占地方稅收收入的32.85%,近三分之一。增值稅25%地方分成收入為5989.25億元,兩項合計達到了19493.69億元,占地方稅收收入的47.42%。
2011年國內(nèi)增值稅加營業(yè)稅收入合計為37945.63億元,營業(yè)稅全部改征增值稅后,如果增值稅保持75:25分成比例不變,按照2011年的數(shù)據(jù)測算,不考慮減稅等因素,地方收入為9486.41億元,減少了1萬億,占地方稅收收入近四分之一。面對營改增后地方如此大的收入缺口,勢必要求分稅制財政體制進行相應(yīng)的調(diào)整,這是進一步推進試點必須要解決的重要問題。
解決原分稅制框架下營改增后地方收入減少的問題既簡單又復(fù)雜。說其簡單,是指如果稅收制度和現(xiàn)行分稅制財政體制下中央與地方的事權(quán)劃分與轉(zhuǎn)移支付都不作調(diào)整的情況下,營改增后彌補地方的收入缺口似乎僅僅是現(xiàn)行稅收收入的重新算賬分錢的問題。按照這一思路無外乎有三種基本方案:其一,按行業(yè)劃分增值稅收入。原征收營業(yè)稅的行業(yè)改征增值稅后的收入全部留給地方,原征收增值稅的行業(yè)繼續(xù)保持75:25分成。其二,調(diào)整增值稅分成比例。其三,增值稅分成比例不變,調(diào)整其他稅種中央與地方的分配關(guān)系。
如果將未來可能實施的稅制改革納入中央與地方財政分配關(guān)系調(diào)整的視野,方案設(shè)計就可能要復(fù)雜一些。根據(jù)稅制改革的方向,有如下兩種基本思路:增加房產(chǎn)稅、資源稅等地方稅收入。如通過房產(chǎn)稅改革,把居民自用住宅納入房產(chǎn)稅征收范圍并作為地方收入;繼續(xù)推進資源稅從量計征改為從價計征的改革,適度增加稅負并擴大征收范圍也會增加地方收入;還有一種思路是在增值稅改征營業(yè)稅后,降低增值稅的稅率并將其全部作為中央稅,在零售環(huán)節(jié)單獨開征銷售稅作為地方稅。這一方案的核心是首先降低增值稅稅率并將其全部作為中央稅,在保證總體稅負不變或略有下降的前提下,將增值稅稅率下調(diào)減少的收入通過在零售環(huán)節(jié)征收銷售稅轉(zhuǎn)移給地方,將零售環(huán)節(jié)銷售稅全部作為地方政府收入。
如果將事權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整也納入方案,營改增引發(fā)的地方收入缺口問題將有可能演變?yōu)?994年分稅制體制的重構(gòu)。
如重新劃分事權(quán),減少地方政府的支出責任。如將義務(wù)教育、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、藥品食品質(zhì)量監(jiān)督等現(xiàn)行地方政府的事權(quán)上劃至中央。由于地方支出規(guī)模下降,因此可以不彌補或者少彌補收入的下降;增加對地方的轉(zhuǎn)移支付。在中央與地方稅收分享關(guān)系、事權(quán)劃分不變的情況下,中央通過營改增增加的收入也可以通過增加對地方轉(zhuǎn)移支付,尤其是一般性轉(zhuǎn)移支付的方式重新分配給地方,彌補地方政府收入缺口。
上述方案各有優(yōu)劣,許多方案可以相互補充,而隨著營改增的推進,在不同階段,不同方案之間也可以替代和轉(zhuǎn)換。如現(xiàn)階段分稅制財政體制調(diào)整的重點是稅種收入的重新劃分,然后隨著稅制改革的深入不斷完善,在中央與地方事權(quán)劃分時機成熟時再做進一步的調(diào)整。
需要指出的是,在制訂方案時,不能僅停留在彌補地方收入缺口的層面,而要結(jié)合未來稅制、事權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付改革設(shè)計中長期綜合改革方案,同時還要高度關(guān)注不同方案對地方政府行為模式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響。
機構(gòu)難點國稅與地稅“版圖”生變
王雍君(中央財經(jīng)大學(xué)教授)
營改增改革試點,在進入2013年后加快了進程。目前有關(guān)方面正采取橫向擴圍、縱向深入的戰(zhàn)略,全面推進營改增進程。這項改革對企業(yè)的整體稅負的影響相對較小 (源于維持總體稅負基本不變的原則),但對政府間稅收安排的影響卻堪稱牽一發(fā)而動全身。
在目前的政府間稅收安排下,營業(yè)稅大多屬于地方收入,改為增值稅后,其中的大約75%將上劃為中央收入。如果沒有相應(yīng)的補償性改革,這對地方財政和地方政府公共服務(wù)能力將形成巨大沖擊。
事實上,與營改增引發(fā)的其他問題相比,重新劃分國稅與地稅的版圖才是補償性改革的最大難點。從積極面看,營改增將創(chuàng)造出激發(fā)重新思考和梳理政府間稅收安排的極好機遇。
首先,稅收制度和政府間稅收安排的相互關(guān)系如何協(xié)調(diào)?營改增直接觸及了稅制改革兩大目標的協(xié)調(diào):在確保整體稅負基本不變的前提下,一方面最大限度地減少稅收對經(jīng)濟運行的扭曲,即實現(xiàn)超額負擔的最小化;另一方面在各級政府間形成合理的稅收安排。
鑒于增值稅的中性特征遠遠壓倒了營業(yè)稅,營改增表明政府在堅定不移地朝著正確方向邁進??紤]到中國的計劃經(jīng)濟背景和 “充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)(非中性)作用”之觀念影響深遠,掉轉(zhuǎn)方向?qū)崒匐y能可貴。在確立稅收中性作為稅改首要原則的前提下,政府間稅收安排應(yīng)遵循三項基本原則:與宏觀經(jīng)濟密切相關(guān)的稅收歸中央,具有流動性稅基(容易出現(xiàn)轄區(qū)間稅負轉(zhuǎn)嫁)的稅收歸中央,稅基分布不均衡的稅收歸中央。增值稅同時具備這三個條件,其立法權(quán)、征收管理權(quán)、收入所有權(quán)歸屬中央的理由相當充分。
但這樣一來,第二個問題隨之產(chǎn)生:如何建立真正意義上的地方稅?理論上,地方政府只宜擁有那些稅基不具有地理流動性的稅收。唯有如此,地方政府的征稅行為造成的影響才不會外溢到其他轄區(qū),從而消除了向其他轄區(qū)轉(zhuǎn)嫁稅負的可能性。
稅基不具流動性的稅收,也使地方政府有能力實施差別稅率,以充分反映轄區(qū)居民對地方稅收和服務(wù)組合的偏好差異。由于具有較高的流動性,營業(yè)稅并非理想的地方稅。從中長期看,理想的選擇是讓“土地財政”回歸真正意義上的房產(chǎn)稅,即按房地產(chǎn)的評估價值而對房產(chǎn)持有者征收的受益稅。贈予稅和遺產(chǎn)(或繼承稅)也需要適時考慮開征,但其目標指向公平分配,而不是經(jīng)濟學(xué)的基本邏輯—成本(稅負)和受益的匹配,包括群體間的匹配和地理上的匹配。其他一些不具有稅基流動性的稅收,亦需作為真正意義上的地方稅予以確立。
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